为了贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020 年)》有关精神,根据《2018 年度政府规章立法后评估工作方案》(深法治办〔2018〕29 号)的有关要求,市人居环境委组成立法后评估小组,对《深圳经济特区污染物排放许可证管理办法》(深圳市人民政府令第 87 号,以下简称《管理办法》)进行了科学、严谨、规范的立法后评估工作。
期间,评估小组多措并举开展相关工作,通过广泛征求意见、召开专场座谈会和网络问卷调查等多种方式,科学汇总分析各方意见建议,认真研究《管理办法》的立法背景,科学评估《管理办法》施行后有关实际情况变化和成效,最终形成了本评估报告送审稿,为《管理办法》全面修订提供重要依据和参考。现将具体评估分析和相关意见建议报告如下:
一、具体评估分析
我市从 1995 年开始,以《深圳经济特区环境保护条例》为依据发放排污许可证,于 1999 年 9 月以政府规章的形式在全国率先颁布实施了《深圳经济特区污染物排放许可证管理办法》,全面规定了排污许可证申请、审核与发证、监督管理、法律责任等内容,切实结合了我市当时污染物排放许可证管理的实际情况和排污单位需求,在加强环境监督管理、防治污染环境、控制和减少污染物排放等方面起到了一定的积极作用。《管理办法》主要制度设计出发点体现了“良法善治”原则,政府相关主管部门和排污单位的权利义务均有明确,总体而言在当时具有较好的立法质量。《管理办法》为我市建立系统的排污许可证监管体系奠定了基础,为国家在排污许可证规范化、法制化方面进行了有益的探索。
但是,《管理办法》从 1999 年实施至今已经快 20 年了,一直没有修订过。评估小组按照《广东省政府规章立法后评估规定》(广东省人民政府令第 127 号)有关规定,从合法性、合理性、协调性、可操作性、实效性和规范性等方面进行研究分析、评估论证,发现《管理办法》中许多内容和规范已经不太适应新形势、新时代下排污许可管理工作的实际需求。同时,2016 年以来,国家层面相继出台了《控制污染物排放许可制实施方案》、《排污许可管理暂行规定》、《固定污染源排污许可分类管理名录》、《排污许可管理办法(试行)》等一系列文件和规章。2018 年 1 月实施的《排污许可管理办法(试行)》是国家层面第一部排污许可管理的立法,对固定污染源排污许可证分类管理名录、排污许可证申请与核发程序、排污浓度和排放量的确定、实施与监管以及相关主题的法律责任等内容作了具体细致的规定。
《管理办法》许多条款跟《排污许可管理办法(试行)》存在不协调之处,导致《管理办法》在有关行政许可和行政执法方面的内容与国家立法衔接不紧密、甚至存在相抵触的情况。此外,在具体实施环节,《管理办法》也存在一些与实际情况不适应、无法执行的情况,比如《管理办法》第五条规定了污染物排放许可证发放的范围,已经与当前排污许可证发放范围差别较大;第八条规定的市区环境主管部门审批权限划分也与当前实际情况不符;《管理办法》第十二条有关作出行政许可决定时限的规定与《行政许可法》的规定相冲突;第二章申请和第三章审核与发证的规定过于简单,要求不够明确,条件不够具体,程序不够清晰,与《排污许可管理办法(试行)》存在诸多不协调之处;监管措施和法律责任条款相对薄弱,无法适应当前严监管的新形势要求,等等。《管理办法》亟需结合新形势新要求作全面修订。具体分析评价如下:
(一) 关于《管理办法》的合法性评估。
合法性评估,主要包括《管理办法》立法权限和立法程序是否合法,规定内容是否与宪法的规定,以及法律、法规的基本原则存在冲突或抵触等方面。《管理办法》总体上符合合法性要求,其立法权限、立法程序、立法内容合法,有少量条款与国家立法相违背,需要进行修订。
一是有关行政许可时限的规定违反《行政许可法》规定。《管理办法》第十二条规定,环境保护部门受理污染物排放许可证的申请后应于三十日内予以答复,对特殊情况确需延长的可以适当延长,但最长不得超过三十日。该规定与《行政许可法》规定相违背。《行政许可法》第四十二条规定,除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长十日,并应当将延长期限的理由告知申请人。但是,法律、法规另有规定的,依照其规定。《管理办法》作为市政府规章,在行政许可时限规定方面不能与《行政许可法》相违背。
二是污染物排放许可证年检制度违反《行政许可法》规定。
《管理办法》第二十六条规定,污染物排放许可证应进行年检,持证单位应按照污染物排放许可证的颁发月份,在以后每年同一月份内持许可证副本向颁证的环境保护部门申请年检,环境保护部门应对许可证所载明的主要事项进行审查。该规定与《行政许可法》规定相违背。《行政许可法》第六十二条第二款规定,行政机关根据法律、行政法规的规定,对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的,行政机关应当发给相应的证明文件。
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