关于全面加强监管执法 重拳打击生态环境违法行为的实施意见
为进一步深入贯彻落实国家、省关于生态环境监管执法的工作要求，全面提高监管执法的针对性、科学性、实效性，扭转当前我市环境违法行为高发态势，促使生态环境得到有效管控，加快推进我市生态文明建设，特制定本实施意见。一、 总体要求 （一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，进一步增强“四个意识”，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，坚守发展决不能以牺牲生态环境质量为代价这条不可逾越的红线，坚持把人民群众对美好生活的向往作为全面加强监管执法的奋斗目标，把解决突出生态环境问题作为民生优先领域，积极回应人民群众所想、所盼、所急，坚决打好污染防治攻坚战，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。 （二）总体目标。2019年年底前，基本建立与监管执法任务相匹配的队伍，创新监管执法方式方法，大幅提升监管执法的针对性、科学性、实效性，有效遏制生态环境违法乱象，初步形成环保守法新常态。2020年年底前，基本构建形成“人防+技防”的生态环境监管执法总体布局，常态化施行随机抽取监管对象、随机抽取执法人员的 “双随机”监管制度，以科技监控、数据监管为核心的智能信息化监管执法新模式，基本实现全过程、全方位、全覆盖的生态环境监管执法。二、探索构建市、镇街（园区）、村（社区）三级生态环境监管执法体系 （三）强化统筹力度及人员配备。在我市现行只有市、镇两级生态环境监管执法队伍的基础上，强化市级统筹力度，探索在市生态环境局内部建立生态环境监管执法事项的议事协调机制，统筹全市生态环境监管执法工作。充实基层监管执法力量，科学测算基层生态环境监管执法人员需求，由各镇街（园区）通过购买第三方服务、统一管理的模式，科学增配人员组建一支“专职+专业”的生态环境专管员队伍，以村（社区）为监管网格单元，按联动包干原则，实施专业化的日常监管工作，延伸生态环境监管触角。 （四）推动生态环境监管与行政处罚相分离。为进一步明晰生态环境监管执法职责分工，避免相互扯皮、推诿，明确取消现行市、镇两级按照企业涉污程度分级监管的方式，将行政处罚权上收至市生态环境局，统一行政处罚标准，由市生态环境局加强对各镇街（园区）生态环境分局的稽查、督促和指导。将生态环境监管职责（含调查取证权）全面下放至各镇街（园区）生态环境分局，各分局承担生态环境监管责任，并加强对生态环境专管员的指导、管理和监督。各镇街（园区）组建生态环境专管员队伍，协助实施日常监管，发现问题及时上报，并协助做好取证工作。 （五）调配市级现有编制人员向镇街（园区）下沉。整合生态环境系统内部力量，推动市级现有编制人员向镇街（园区）一线监管执法单位下沉。2019年年底前，市生态环境局调配68名在编人员下沉至34个镇街（园区）生态环境分局，原则上确保各分局至少新增一组（2人）具备执法资格的人员，切实增强镇街（园区）监管执法力量。三、实施全方位、全覆盖的生态环境监管模式 （六）实施“双随机”抽查与差别化监管。落实“双随机”监管制度，将主要污染物排放量占全市排污总量85%以上的工业企业全部纳入“双随机”企业库，每季度实施动态更新。将纳入“双随机”企业库的企业，按照产排污状况、守法情况以及信访投诉等情况，划分为重点监管（含重点排污单位）、一般监管和低频监管3种对象，其中： 重点监管对象由市、镇生态环境监管执法单位分别按照每季度不少于10%和25%的比例实施抽查，原则上每年实现抽查对象全覆盖，抽查内容重点为对企业产排污全过程的平衡核算和排污监测。镇街（园区）生态环境专管员对所负责村（社区）内的重点监管对象实施每月不少于1次的全面检查。 一般监管对象由市、镇生态环境监管执法单位分别根据执法人员数量，每年按照不低于1:5和1:10的比例实施抽查，抽查内容重点为污染防治设施运转和污染物排放情况等。镇街（园区）生态环境专管员对所负责村（社区）内一般监管对象，根据专管员数量，每月按照不低于1:25的比例实施全面检查。 对低频监管对象的监管频次不作具体要求，通过调整降低随机抽查系数，减少对守法企业正常生产的干扰。 （七）实施清单式监管。出台生态环境监管执法规范，结合监管类别和行业特征，列出现场监管执法的必检要点，以表格形式将监管内容及方法逐条细化量化，形成层次分明、标准明确、任务清晰的监管重点，推行清单式监管，规范监管执法行为。依托生态环境专管员，加强村（社区）一级的生态环境监管网格化管理工作，加大市场协同监管信息的运用，前移监管关口，对未取得环保许可的或不符合生态环境准入条件的项目，严格管控招商引资和厂房出租，采取综合管理措施禁止项目落地。 （八）实施全天候监管。建立健全非工作时段监管巡查制度，构建24小时无缝隙生态环境监管执法方式，市、镇生态环境监管执法单位实施“5+2”、“白+黑”错时监管执法，其中市级每月不少于2次，镇级每月不少于4次，生态环境专管员每月不少于4次的夜间或节假日监管巡查，形成白天集中查、夜间突击查、节假日随机查的全天候监管执法模式。建立24小时备勤工作制度，备勤人员保持24小时通讯联络畅通，随时待命，及时响应。 （九）实施异地交叉监管。坚持异地用兵，打破日常监管执法的固有区域限制，不定期调度跨辖区监管执法力量开展交叉执法、异地执法，排除人情、政绩、利益等因素对监管执法的干扰，彻查问题，铁面执法，建立常态化制度。跨市层面，穗、深、莞、惠4市每年开展不少于5次联合交叉执法；市内层面，组织各镇街（园区）每年开展不少于6次跨镇联合交叉执法；镇内层面，组织各村开展不少于12次跨村联合交叉检查。 （十）实施线索溯源监管。修订有奖举报办法，扩大有奖举报范围，降低举报门槛，大幅提高奖励额度，充分发挥公众对环境违法行为的监督作用。围绕媒体曝光案件、5人以上联名上访案件、重复投诉案件以及信访量集中区域等社会关注热点、难点和焦点问题，由市生态环境局每季度至少组织召开1次环境信访研判分析会，查找问题根源，并按照分类处理的原则制定具体的解决措施。 （十一）实施监测监管联动机制。进一步完善监测与监管执法联动快速响应机制，在“双随机”工作过程中，一律对被抽查企业同步开展监测与监管执法联动，对企业的排污状况实现全方位高精度监管。定期对监测数据变动情况进行研判分析，指导开展生态环境监管执法，严厉打击超标排放违法行为。建立与监管执法需求相匹配的监测体系，全面放开生态环境监测市场，将凡取得检验检测资质认定资格、有意进入我市政府采购监测服务市场的生态环境监测机构纳入我市监测服务采购范围，扩展第三方监测服务单位。强化对第三方监测机构的监管力度，建立环境监测机构社会信用档案，对弄虚作假的监测机构纳入“黑名单”。 （十二）实施多方协同监管。畅通沟通渠道，定期听取人大代表和政协委员对生态环境监管执法的意见和建议，主动接受监督，每季度邀请参与日常监管执法。强化与“河长制”和“行走东莞”信息共享互通，对移送的环境违法信息快速响应，精准打击。不断加大环保志愿者、媒体的参与力度，建立协同监管机制，多途径收集环境违法信息，开创监管执法齐抓共管新局面。四、借助信息化、智能化手段实现监管执法效能倍增 （十三）实施三年行动计划，建设生态环境大数据平台。加快出台《东莞市生态环境大数据实施规划（2019－2021）》，精准提出建设总体思路、资金投入及实施效果，以打造一体化的区域环境预警监管网络为目的，用三年时间，推动5G通讯技术、人工智能、大数据、云计算等技术在生态环境监管执法领域的融合应用，全面建成东莞市生态环境大数据平台。 通过多方整合，利用大数据技术智能分析，及时发现区域环境问题，实现对环境违法行为的精准打击。一是整合63个生态环境业务系统，实现数据互联互通。二是整合供电、供水、市场监督、税务、气象以及企业自主申报数据，实现数据串联分析。三是通过获取卫星监控信息，整合无人机巡航、环境监测数据以及企业排放数据，布局区域水质和空气质量等感知微站，实现区域环境基础数据收集。 （十四）加强重点行业和区域科技监管手段。对全市现有环保专业基地监控实施全面升级整改，通过建设可视化、信息化和智能化监控系统，对基地内所有企业的用水、用电、排污等情况实施全面监管。先行启动6项环境监管防控试点项目：一是实施松山湖华为湖畔花园周边大气监测溯源项目。二是实施中堂北海仔流域水污染溯源项目。三是实施茅洲河内河涌水污染溯源项目。四是实施清溪污水处理厂集聚区截污管网排放溯源项目。五是实施长安电镀工业园B区企业生产工况过程监控项目。六是实施全市零星废水处理全过程监控项目。 （十五）全面提升重点排污单位信息化监控水平。凡纳入重点排污单位名录的企业，以及国考断面流域内排水量占比总量85%以上的重点涉水排污企业，强制要求安装在线监控设备。同时要求监控设备站房内、标准化排放口同步安装视频监控，监控数据务必实现实时传输。强化在线监控运维管理，全面推动设备故障多、历史维修次数超过10次或安装使用年限超过10年的老旧设备更新换代。推动以在线监控数据作为行政处罚依据，严厉打击企业在线监测数据弄虚作假环境违法行为，涉嫌刑事犯罪的，坚决依法移送公安机关追究刑事责任。有针对性推动重点排污单位、环保专业基地内企业、重点信访投诉企业及新建重点行业企业安装过程监控。 （十六）强化生态环境监管执法队伍单兵装备。严格按照《全国环境监察标准化建设标准》，强化监管执法装备配置和管理，按标配齐交通工具、取证设备、通讯工具、办公设备、信息化设备等，2020年6月底前，市一级达到环境监察标准化建设一级标准，镇一级达到二级标准。生态环境监管执法过程中，要求穿着统一标识服，佩戴执法记录仪，落实执法全过程音像记录。全面普及移动执法设备，全过程记录监管执法人员行动轨迹，同步传输监管执法数据信息，有效监督监管执法行为。五、落实最严厉、最震慑的生态环境违法惩处 （十七）对生态环境违法行为实施零容忍和从重处罚。加快出台我市生态环境违法行为行政处罚自由裁量规则和基准，对严重环境违法行为一律从重处罚。对涉嫌刑事犯罪的，坚决移送公安机关处理，提高监管执法震慑力。对造成生态环境损害的，从严追偿污染企业的生态环境修复费用。制定《出租人出租物业污染生态环境责任追究办法》，对承租人污染环境、破坏生态的环境违法行为，依法追究房东（含转租人）和工业园区管理者的相应责任。 （十八）推进司法全过程高效衔接。建立司法联动联席会议制度，生态环境、司法、法院、检察院、公安等部门每季度召开联席会议，研究、协调、解决在查处环境污染犯罪行为工作中存在的问题。建立常态化生态环境联合执法机制，对涉嫌环境污染犯罪线索，由公安机关提前介入，协助生态环境部门获取相关违法证据，并主动参与生态环境部门开展的重大专项执法行动，提高执法效率。 （十九）拓展生态环境失信联合惩戒的深度和广度。严格按照《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的实施意见》（东发改〔2018〕273号），经认定为生态环境领域失信的生产经营单位和个人，一律由生态环境部门向发展改革、市场监管、银行等单位推送共享通报，强化部门联合惩戒。凡拒不缴纳行政处罚罚款的企业，一律由生态环境部门申请人民法院强制执行。 （二十）推行警示教育与公开道歉承诺制。为增强企业守法意识，加大社会监督力度，通过采取社会购买服务的方式，委托第三方培训机构，定期对环境违法主体（法定代表人或个体经营者）实施警示教育。凡参加环境违法警示教育并通过考核，且自行在市内主流媒体登报公开致歉、作出守法承诺、实施规范整改的，可在自由裁量基准范围内，依法从轻处罚。六、全方位、严要求压紧压实企业主体责任 （二十一）压实责任，加大对环境违法企业负责人责任追究力度。督促企业建立生态环境保护责任制，明确企业法定代表人、主要负责人对本单位的生态环境保护负第一责任，在严格执行建设项目环境影响评价和“三同时”制度、保障污染防治设施正常运行、达标排污、规范危险废物处理处置、杜绝环境污染和生态破坏事故、接受执法检查等方面履行领导职责。明确企业分管生态环境保护的负责人和主管人员对生态环境管理工作负直接责任。制定《工业企业环境管理规范》，全面规范企业环境污染治理，从污染源头到末端排放全过程、模块化划分管理要求，压实企业员工责任。 （二十二）加大投入，及时更新老旧落后设施提升治污效能。严格要求涉污企业建立环保设施投入保障制度，及时淘汰严重污染环境的工艺、设备和产品，选用节能、环保、高效的生产工艺，结合企业生产的进度和规模，逐步优化生产工艺、改造升级配套的污染防治设施。对未按要求建立保障制度、加大资金投入、造成环境污染的企业，依法从严追究企业及相关负责人法律责任。
（二十三）数据上墙，实施环境数据实时公示，主动接受社会监督制度。强制要求垃圾焚烧企业和环保专业基地，依托污染源在线监控系统，在厂区（园区）正门处设置电子环境数据公示屏，实时向公众公示污染物排放数据，主动接受社会监督。鼓励电镀、造纸等重点污染企业以及工业园区参照实施。
（二十四）专业运营，推动污染防治水平上新台阶。大力推行污染防治设施第三方专业运营，制定第三方运营单位管理规范，明确企业治污主体责任和运营单位连带责任，并对运营单位运营资质、违法惩处等进行规范管理，推动污染治理规范化、专业化。 （二十五）自主申报，建立涉污企业每季度通过APP软件填报产污、治污和排污等信息的制度。在建立全市涉污企业台账的基础上，依托生态环境大数据，开发企业终端环境信息自主申报APP，强制要求企业每季度自行申报其生产状况、治污状况、排污状况及其它环境信息，相关信息作为监管执法的重要依据，由企业对数据时效性、准确性负责。七、开展多层次、常态化的生态环境宣传教育 （二十六）每月一通报、每季一发布，定期向社会公布全市生态环境信息。实施全市生态环境信息定期发布制度，采取每月1次书面通报、每季度召开1次新闻发布会或媒体见面会等方式，定期向社会公布生态环境质量、污染防治攻坚战进展以及生态环境监管执法总体情况等相关信息，主动接受媒体的监督。 （二十七）加强教育培训，强化全社会生态环境守法意识。按照每季度不少于1次的原则，通过分类（行业）培训、组织讲座、媒体宣传、送法入企等方式，宣传生态环境法律法规，引导企业经营者自觉学法、懂法、遵法、守法。加强对各级党委、政府生态环境法律体系的普法宣传，定期组织党政干部专题培训班，提高对生态环境保护工作的认识。开展生态环境监管执法公众开放日活动，定期邀请公众现场体验监管执法工作，争取对生态环境监管执法工作的理解和支持，推动“邻避”问题的防范与化解。 （二十八）坚持反面曝光，通报环境违法典型案例。设立环境违法行为曝光台，每周定期通过“东莞生态环境”微信公众号、东莞日报、东莞电视台等媒体平台，通报环境违法典型案例，加强警示教育。 （二十九）坚持正面引导，树立生态环境监管执法铁军形象。大力宣传长期奋战在一线，对生态环境事业作出突出贡献的监管执法队伍，向社会讲好环保故事，树立政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境监管执法铁军形象，提高公众对环境监管执法队伍的认同感。八、落实最严肃、最有力的生态环境责任追究 （三十）出台责任清单，建立健全生态环境保护责任体系。以党内规范性文件的形式，加快出台我市生态环境保护责任清单，明晰各级党委政府生态环境保护责任。坚持生态环境保护“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，明确各级党委、政府对本辖区生态环境和资源保护负总责。生态环境部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，其他相关部门按照“管发展必须管环保，管生产必须管环保”的要求，依法在各自职责范围内对生态环境保护和污染防治等工作实施监督管理。 （三十一）实行年度考核，强化环境保护工作责任考核结果运用。优化环保责任考核指标体系的内容、计分方式及权重，进一步提高生态环境监管执法的考核权重，推动监管执法“一岗双责”落实，把考核结果纳入年度镇街（园区）领导班子工作考评，并作为单位或个人评定先进、优秀、劳模以及干部职务职级晋升的重要参考依据。对考核结果不合格的镇街（园区），由市环委会提请市委、市政府予以通报批评，约谈该镇街（园区）党政主要负责同志，并撤销考核年度市授予的有关环境保护方面的荣誉称号；在考核结果公布1个月内要向市委、市政府书面说明情况，提出整改措施，并抄送市生态环境局。 （三十二）实行执法稽查，建立责任追究制度。加大环境执法稽查力度，全面对市、镇生态环境监管执法单位的日常工作全面开展稽查。凡未按要求内容和频次开展监管执法的，或敷衍了事“走过场”的，一经发现，在全市生态环境系统内予以通报批评；对1年内被通报批评3次以上的单位，启动问责程序。凡因生态环境监管执法不到位导致辖区内发生长期、严重工业偷排直排污染事件的，或因队伍管理不到位，导致单位内发生纵容包庇、干预干扰生态环境监管执法窝案的，对生态环境监管执法单位负责同志就地免职，并对严重违反党纪或涉嫌刑事犯罪的相关人员，一律依法移送监察机关或司法机关处理。 （三十三）实行每月排名，约谈监管执法不力单位。每月调度全市生态环境监管执法数据，重点考评监管覆盖面、行政处罚力度、环境信访数量等内容，建立排名机制，以市环委办的名义通报。对排名末位3名的，由市生态环境局分管领导约谈镇街（园区）生态环境分局长；对连续两个月排名末位3名的，由市生态环境局主要领导约谈镇街（园区）生态环境分局长。 （三十四）实行区域限批，对生态环境目标不达标的区域实施限制审批。对在规定期限内未完成确定的水环境质量改善目标、大气环境质量改善目标、土壤环境质量考核目标的地区，以及未完成重点水污染物、大气污染物排放总量控制指标，重点重金属污染物排放量控制目标的地区，依程序暂停3至12个月审批新增排放重点污染物或对生态有较大影响的建设项目的环境影响评价文件。九、打造一支能打仗、打胜仗的监管执法队伍 （三十五）制定生态环境年度全员培训计划。原则上每年开展不少于4次生态环境法律法规培训，开展不少于4次现场监管执法业务培训，开展不少于1次跨部门联动执法业务培训。组建城镇生活污水处理厂、工业集中污染处理设施和电镀、造纸、漂染、线路板等行业的生态环境监管执法实训基地，每年组织不少于4次现场实训。 （三十六）实施全员持证上岗制度。组织各级生态环境监管执法队伍的在编执法人员全部考取《行政执法证》，其他辅助监管人员一律考取《采样资格证》，严格持证上岗制度。同时，拓宽镇街（园区）执法人员执法证的执法区域，解除在我市范围内的区域执法限制。 （三十七）提高队伍荣誉感和认同感。制定生态环境监管执法队伍正向激励方案，在生态环境监管执法队伍中建立荣誉激励、用人激励以及物质保障等机制，激发队伍活力，提升凝聚力。在荣誉激励方面，对查处大案要案、处置突发事件、实施创新突破等方面成效显著的单位或个人，以及获得省级以上部门嘉奖的单位或个人优先评定为先进单位或先进个人。在用人激励方面，干部提拔及职级晋升向生态环境监管执法一线倾斜。 （三十八）出台履职尽责容错纠错机制。加快出台生态环境履职尽责容错纠错机制，激励干部担当作为，在严守党纪国法、保持清正廉洁、履职尽责的前提下，对工作中出现的失误和偏差，应容尽容，进一步推动形成改革创新、担当作为、干事创业的良好氛围。 （三十九）加大生态环境监管执法队伍的轮岗交流。根据廉政风险程度对监管执法岗位实施分级评估，对敏感岗位实行3年一轮岗，5年全覆盖。同时，各镇街（园区）生态环境分局以及派驻片区的生态环境监管执法单位主要负责人，原则上不得在成长地任职。 （四十）狠抓生态环境监管执法队伍廉政建设。将党风廉政建设、环境信访案件、环境违法案件以及扫黑除恶掌握的线索，实行联动共用，严肃查处。严格队伍管理，强化廉政教育、作风建设，防范以案谋私、跑风漏气、不担当、不作为、慢作为、压案不查、不履行或不正确履行职责等歪风邪气，构建一支政治过硬、作风过硬、能力过硬、廉洁过硬的生态环境监管执法队伍。附件：工作任务分解表
来源：东莞市生态环境局 2019年11月23日
