为解决重大建设项目环评审批要求的区域新增污染物排放量削减替代措施缺乏后续落实监管制度保障问题，我部组织起草了《重大建设项目新增污染物排放量削减替代监督管理工作指南（试行）》（以下简称《指南》），明确了重大建设项目新增污染物排放量削减替代的监管要求，为各级生态环境部门开展监管工作提供指引。
一、编制必要性
（一）落实“以改善环境质量为核心”管理要求
严格控制新增污染物排放一直是建设项目环境影响评价管理的重要内容和管理目标。2015 年中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确“以改善环境质量为核心”的生态环境保护总思路。《建设项目环境保护管理条例》第十一条第二款也明确要求，不予审批“所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准，且建设项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求”的建设项目环评文件。习近平总书记 2018 年 5 月 18 日在全国生态环境保护大会上的讲话指出：在环境质量底线方面，将生态环境质量只能更好、不能变坏作为底线，并在此基础上不断改善，对生态破坏严重、环境质量恶化的区域必须严肃问责。
在建设项目环评中落实“以改善环境质量为核心”，就是要在建设项目环评审批中严控新增区域污染物排放量，提出新增污染物排放量削减替代要求，通过采取区域现役污染源治理措施，在项目投产前腾出环境容量，实现区域“增产不增污”，确保项目投产后区域环境质量不恶化或改善。
（二）解决区域削减措施落实监管难题
2015 年以来，我部审批了一系列重大石化、煤化工建设项目， 为确保项目实施后区域环境质量不恶化或有所改善，地方政府制定并承诺落实一系列污染物等量、减量或倍量削减措施，上述措施是否落实到位是建设项目事中事后监管的重中之重。但近几年实践发现，区域削减措施中存在削减来源底数不清、落实责任主体不清、监管要求不明确等问题，导致削减来源重复替代、虚假替代、落实情况监管困难，亟需出台指导性文件，对如何落实各方主体责任、生态环境部门如何开展后续监管进行规范和指引，确保环评批复提出的削减替代措施落实到位。
（三）推动建设项目环评、排污许可、监督执法、督察问责制度衔接
党的十九届四中全会提出构建以排污许可制为核心的固定污染源监管体系，建设项目环评中对污染物排放要求要全部纳入排污许可管理。2020 年底实现固定污染源排污许可全覆盖后，削减替代措施将落实到每个排污单位。加强对采取削减替代措施的排污单位的后续监管，既为削减替代措施落实提供制度保障，又能推动建设项目环评和排污许可两项制度深度衔接融合，也是探索构建“区域环评（三线一单）-规划环评-项目环评-排污许可-监督执法-督察问责” 六位一体全过程环境管理制度框架重要环节。
二、编制思路
（一）明确建设单位、地方政府、排污单位各方责任
建设单位作为新增污染物排放的责任主体，应在提交环境影响报告书同时明确新增污染物的削减替代量、削减来源、责任主体、
完成时限，保证削减替代措施的真实性、可行性，削减替代措施落实前、环境容量未腾出时不得排污。地方政府对区域环境质量负责， 应对建设单位提出的削减措施真实性、可行性进行审核并作出落实承诺，负有督促替代措施落实的监督责任，确保区域环境质量不恶化或改善。出让减排量的排污单位是落实削减措施的主体，应制定落实计划，明确拟采取的措施、完成时限、可形成的减排量、出让给本项目的减排量，并定期通过排污许可执行报告上报措施落实进展，按照变更后的排污许可证排污。
（二）构建监管、执法、信用和信息公开、系统平台监管体系
充分利用现有建设项目环评事中事后监管、“三同时”制度、排污许可证后管理等固定污染源管理手段，构建区域削减替代措施的监督管理制度。借助全国建设项目环评统一申报和审批系统、全国排污许可证管理信息平台、全国建设项目竣工环境保护验收信息系统等信息化手段和数据支撑，做到削减替代措施来源可查、落实情况可追踪，减排量出让情况统一记录，保证区域削减措施落实监管到位。此外，利用信息公开和信用联合惩戒等，开展多部门协作的监督管理工作。
（三）严防严惩虚假替代、重复替代、措施不落实
明确严禁提供虚假削减替代措施、重复使用削减替代措施减排量，对此类行为严厉查处、严肃追究。对于建设单位，以欺骗、谎报等不正当手段取得减排量并通过环评审批的，依法撤销建设项目环评审批决定，并追究相关人员责任。未落实削减替代措施的，不予核发排污许可证。对于地方政府，通过每年开展专项检查，对未按承诺落实削减替代措施，未监督排污单位落实削减替代措施导致项目实施后区域环境质量恶化，或提供虚假治理措施、重复使用减排量的，视情采取通报、约谈、限批等措施，突出问题线索移交中央生态环境保护督察。对于出让减排量的排污单位，未按要求申请
变更或治理措施未落实的，许可证核发部门可依据环评批复要求直接变更、注销其许可证，加强证后执法。
三、主要内容
《指南》分为严格区域削减替代措施要求、加强削减替代措施落实监管、其他落实保障措施三部分和附则，总计十三条。
（一）严格区域削减替代措施要求
第一部分共 6 条，明确了区域削减替代措施要求，包括总体原则、总体要求、削减替代来源、记录减排量出让情况和拟采取措施要求，以及严惩虚假替代、措施不落实。
第（一）条是区域削减的总体原则，明确了削减替代的管理目标是项目投产后区域“增产不增污”。
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