2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》（自2017年10月1日起施行，以下简称新条例）施行以来，关于需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用（以下简称“未验先投”）违法行为的处罚，在新旧条例过渡期间如何适用法律，实践中存在较大争议。经研究，现就新旧条例过渡期间“未验先投”违法行为行政处罚有关法律适用问题，提出以下意见。
一、总体适用规则
（一）有关法律规定
新条例第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”
修订前的《建设项目环境保护管理条例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日废止，以下简称旧条例）第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”
（二）法律适用总体规则
关于新旧法律规范衔接适用的基本规则，最高人民法院于2004年5月18日印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号，以下简称《纪要》）明确提出：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”
根据《纪要》确定的上述法律适用规则，“未验先投”违法行为发生在新条例施行以前，行政处罚决定在新条例施行以后作出的，原则上应当适用旧条例规定，但是适用新条例对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。
二、有关具体情形的法律适用
（一）新条例施行期间存在“未验先投”违法行为的，适用新条例进行处罚
新条例施行期间存在“未验先投”违法行为，即建设项目在2017年10月1日以后（含当日）存在“未验先投”违法行为的，包括 “未验先投”违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续或继续到新条例施行之后的，不属于《纪要》规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形，不涉及新旧条例的选择适用问题，应当适用新条例作出行政处罚。
上述法律适用规则，不受具体案件立案时间的影响。也就是说，新条例施行期间存在“未验先投”违法行为的，无论立案时间在2017年10月1日之前或之后（含当日），都应当适用新条例作出行政处罚。
（二）“未验先投”违法行为在新条例施行前终了的，应当按照《纪要》规定的原则进行处罚
“未验先投”违法行为在新条例施行前终了，即2017年10月1日以前即告终了的，属于《纪要》规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形。行政处罚决定在新条例施行后作出的，原则上应当适用旧条例，但是适用新条例对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。
实践中，对适用新条例是否对保护行政相对人合法权益更有利存有争议的，处罚机关可以根据案件具体情况提出法律适用意见，并将法律适用意见以及适用新旧条例各自的法律后果，通过陈述、申辩权告知程序，向被处罚人作出解释说明。被处罚人可以针对处罚机关的法律适用意见进行陈述、申辩，提出自己认为对保护其合法权益更有利的法律适用意见。被处罚人经有效告知仍未明确表达有关意见的，处罚机关可以按照事先告知申请人的法律适用意见作出行政处罚。
（三）建设项目环境影响评价类别依法发生变化时的法律适用
在行政处罚决定作出前，建设项目环境影响评价类别已经依法从环境影响报告书、报告表改为环境影响登记表的，对建设项目原来存在的“未验先投”行为，不再予以处罚。
上述不再予以处罚的情形，不受该建设项目是否曾取得环境影响评价批复，以及环境影响评价批复中是否要求须进行环境保护设施竣工验收的影响，亦不受立案时建设项目环境影响评价类别是否已经依法变化的影响。
在行政处罚决定作出前，建设项目环境影响评价类别已经依法从环境影响报告书、报告表改为环境影响登记表的，对建设项目原来存在的未依法报批、未依法重新报批或者未依法报请重新审核建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的违法行为，亦不再予以处罚。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，依照环境影响评价法第三十一条第三款的规定处罚。
我部之前印发的相关解释或者文件，与本意见不一致的，以本意见为准。
关于公开征求《关于“未验先投”违法行为行政处罚法律适用若干问题的意见（征求意见稿）》意见的通知
2019-07-02
2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》自2017年10月1日起施行以来，关于需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用（以下简称“未验先投”）违法行为的处罚，在新旧条例过渡期间如何适用法律，实践中存在较大争议。我部研究起草了《关于“未验先投”违法行为行政处罚法律适用若干问题的意见（征求意见稿）》（见附件1）。现公开征求意见。
各机关团体、企事业单位和个人均可参照反馈意见建议格式（见附件2）提出意见和建议。有关意见请书面反馈我部（电子文档请同时发至联系人邮箱）。征求意见截止时间为2019年8月2日
联系人：法规与标准司 杨丹钰 （010）66556614
通信地址：北京市西城区西直门南小街115号
邮编：100035
传真：（010）66556654
邮箱：li.mingxia@mee.gov.cn
附件：
1.关于“未验先投”违法行为行政处罚法律适用若干问题的意见（征求意见稿）
2.反馈意见建议格式
生态环境部法规与标准司
2019年6月28日
