为规范国家环境标准管理和地方环境标准备案,原国家环境保护总局制定了《环境标准管理办法》(国家环境保护总局令第 3 号,以下简称 3 号局令),从 1999 年 4 月 1 日起施行;原环境保护部制定了《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》 (环境保护部令第 9 号,以下简称 9 号部令),从 2010 年 3 月 1 日起施行。这两部规章汇总和细化、明确了环境标准管理相关法律制度,有力支持了环境标准体系建设和标准的实施、监督。随着国家陆续制定、修订多部生态环境法律、行政法规,生态环境标准体系不断扩充、丰富,3 号局令和 9 号部令主要内容逐渐落后于环境管理形势和法规标准体系的发展。为此,我们整合修订 3 号局令和 9 号部令,起草了《生态环境标准管理办法》(以下简称《办法》)。相关情况如下:
一、现行规章的主要问题
目前,3 号局令和 9 号部令主要存在以下四方面问题:
(一)不能涵盖现行生态环境标准体系。3 号局令规定环境标准分为国家环境标准、地方环境标准和国家环境保护总局标准,其中:国家环境标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放标准 (或控制标准)、国家环境监测方法标准、国家环境标准样品标准和国家环境基础标准,地方环境标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准(或控制标准),国家环境保护总局标准是指环境保护行业标准。上述分类不包括此后新的法律法规中增加的生态环境标准类型,如 2018 年《中华人民共和国土壤污染防治法》规定的国家、地方两级土壤污染风险防控标准,2003 年《中华人民共和国放射性污染防治法》规定的国家放射性污染防治标准,2011 年《放射性废物安全管理条例》规定的放射性固体废物处置场所选址技术导则和标准,2009 年《放射性物品运输安全管理条例》规定的国家放射性物品运输安全标准,2007 年《民用核安全设备监督管理条例》规定的民用核安全设备标准等。随着环境科技进步和生态环境部门职责范围扩大,环境监测技术规范、环境监测仪器及系统技术要求、排污许可申请与核发技术规范、环境工程技术规范等新的环境监测或管理规范类标准也陆续出现。生态环境标准体系不断发展, 标准类型更加丰富,但是 3 号局令和 9 号部令设置的标准体系结构、分类方法却未随之扩充,这两部规章已经成了从法律法规到基础标准的生态环境标准管理制度体系中的“瓶颈”。
(二)不能体现新时期生态环境管理要求。2012 年国务院常务会议审议后同意发布《环境空气质量标准》(GB 3095-2012), 2013 年党和国家制定实施《大气污染防治行动计划》,开始逐步建立以环境质量改善为核心的生态环境保护工作考核评价制度,环境管理的核心目标导向逐渐从传统污染治理转向环境质量改善和风险防控。2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府,应当制定限期达标规划,并采取措施按期达标”,明确了强制执行环境质量标准的责任主体、实施方式,解决了长期以来环境质量标准实施要求不明确的问题。
3 号局令第十六、十七条规定了环境质量标准和污染物排放标准实施方式,其内容局限于污染源排放管理,且将标准实施和标准监督内容混杂在一起,既未区分地方政府保护生态环境和生态环境部门监管生态环境的法定责任,也未区分排放标准的一般性控制要求和建设项目环境影响评价的针对性控制要求,各类标准作用定位、制定原则、实施方式体现了以具体环境质量管理、具体污染源排放管理为主的环境管理形势和战略,但是在环境管理战略转向以环境质量改善为核心目标导向的情况下,其后果是各类标准作用定位不清、制定原则不明、实施方式不当。近年来对生态环境标准内容多少、要求宽严等问题争议不断,部分原因是环境执法监管力度加大、标准实施更加到位,但是更大的、根本性的原因是各项标准制修订过程中所体现的环境管理要求不明确,标准的基本作用定位在具体问题和各方诉求的冲击下模糊不清。
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