1 项目背景
1.1 任务来源
为贯彻落实中办、国办《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《若干意见》）的安排部署，生态环境部启动了生态保护红线划定与监管制度建设相关工作。生态保护红线工作技术性强、涉及面广，为进一步规范划定并严守生态保护红线的各项工作，亟需结合实际制定相应的标准规范，为建立生态保护红线监管制度提供基础。为此，生态环境部下达了生态保护红线系列标准规范编制计划，并将《生态保护红线监测技术规程》（以下简称《规程》）列为其中任务之一。本《规程》与《生态保护红线本底调查技术指南》《生态保护红线生态功能评价技术指南》《生态保护红线保护成效评估技术指南》《生态保护红线生态补偿标准核定技术指南》《生态保护红线台账数据库技术规范》《生态保护红线监管数据质量控制技术规范》《生态保护红线监管平台建设指南》等同属于生态保护红线系列标准，均为通过绿色通道途径开展编制工作。受生态环境部委托，中国环境科学研究院、生态环境部卫星环境应用中心、生态环境部南京环境科学研究所、生态环境部环境规划院等单位承担了《规程》的编制任务。
标准编制组按照“面积不减少、性质不改变、功能不降低”的管控要求，构建包括生态系统面积、性质、功能和人类活动的监测指标体系；结合国家重点研发计划地球观测与导航重点专项子课题“重点区域生态环境高时空动态监测应用示范”，选取不同类型的生态保护红线，开展“天空地一体化”监测技术的应用示范，总结凝练研究成果进而形成《规程》。《规程》从技术层面规范各地生态保护红线监测工作，为后续生态保护红线监管等提供支撑。
1.2 工作过程
按照《国家环境保护标准制修订工作管理办法》（国环规科技〔2017〕1号）有关要求，项目承担单位组织专家成立了标准编制组。依托国家重点研发计划地球观测与导航重点专项子课题“重点区域生态环境高时空动态监测应用示范”，开展生态保护红线“天空地一体化”监测技术的应用示范。标准编制组成员查阅了国内外生态保护红线监测相关资料，在前期基础研究、文献资料分析和现场调研监测的基础上，召开了多次专家研讨会，确定了开展标准编制工作的原则、程序、步骤和方法。
2018年11月5日，《规程》通过生态环境部环境标准研究所组织的国家环境保护标准开题论证，与会专家提出三条修改意见和建议：1）建议围绕红线监管需求，进一步明确监测指标；2）建议增加质量控制措施；3）进一步完善开题论证报告和标准草案的相关内容。
根据专家意见对技术规程进行了修改完善，并形成修改后的《规程》和编制说明。修改内容主要包括：1）结合红线监管需求，征求环境管理和相关领域专家意见，更新了监测指标；2）增加质量控制章节；3）根据专家意见进一步完善了开题论证报告和标准草案的相关内容。
2019年11月6日，生态环境部自然生态保护司组织召开国家环境保护标准征求意见稿技术审查会，《规程（草案）》顺利通过技术审查。标准编制组根据专家意见， 对《规程（草案）》进一步修改完善，形成《规程（修改稿）》。修改的内容见表1-1。
表 1-1 专家意见及修改情况
序号 | 专家意见 | 采纳情况 | 修改说明 |
1 | 标准中的流程图的可操作性不强，不具基层人员参考性。 | 采纳 | 从提高可操作性角度，修改了技术流程图。 |
2 | 指标体系中，对于人类活动干扰应考虑生产生活用地的退出情况。生产生活行为的强度，建议将部分功能指标重组为 生态系统质量指标大类。 |
采纳 | 指标体系中，通过计算人类活动干扰指标体现生产生活用地的退出情况； 增加生态修复等正向人类活动干扰指标； 增加植被覆盖度作为生态系统质量类指标。 |
3 | 生态系统功能监测5年一次，可能不太能满足生态红线监管的需求，可否提高监测频率？ |
采纳 | 修改为生态系统功能为阶段性监测，每5年开展1 次，有条件的地方可每年开展1次。 |
4 | 建议进一步完善指标，增加敏感/脆弱性内容。 | 采纳 | 指标体系中新增了水土流失、石漠化、土地沙化敏感性内容。 |
5 | 人类活动干扰监测建议增加正向人为干扰的内容。如生态修复等生态工程的类型和面积等。 |
采纳 |
增加生态修复等正向人类活动干扰指标。 |
6 | 人类活动要界定清楚。 | 采纳 | 已经在标准中明确人类活动，包括农业等10类人类活动以及允许的8类活动。 |
7 | 生态功能、生态系统功能与生态服务功能等专业术语保持一致规范。 | 采纳 | 已根据意见将专业术语统一。 |
2 标准编制的必要性分析
2.1 落实国家和生态环境主管部门的相关要求
《环境保护法》第十七条规定，国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。
《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，生态环境主管部门会同有关部门建设和完善生态保护红线综合监测网络体系，充分发挥地面生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持、海洋等监测站点和卫星的生态监测能力，布设相对固定的生态保护红线监控点位，及时获取生态保护红线监测数据。
《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》指出，制定实施生态保护红线管理办法、保护修复方案，建设国家生态保护红线监管平台，开展生态保护红线监测预警与评估考核。
《生态环境监测网络建设方案》要求加强生态监测系统建设。建立天地一体化的生态遥感监测系统，研制、发射系列化的大气环境监测卫星和环境卫星后续星并组网运行；加强无人机遥感监测和地面生态监测，实现对重要生态功能区、自然保护区等大范围、全天候监测。
《关于构建现代环境治理体系的指导意见》第十七条指出，强化监测能力建设。加快构建陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，实现环境质量、污染源和生态状况监测全覆盖。
《关于推进生态环境监测体系与监测能力现代化的若干意见》要求完善生态质量监测网络。建立央地共建、部门共享的多元合作机制，2025年底前，联合建立天地一体的国家生态质量监测网络，基本覆盖全国典型生态系统、自然保护地、重点生态功能区和生态保护红线重点区域。各省根据生态保护需求和主要地理单元，补充设置地方生态质量监测站点，组织开展本地区生态质量监测。
本标准作为生态保护红线制度体系的重要配套，其制定和实施是落实国家生态环境监管要求和推动生态保护红线长效监管的有效手段。
2.2 落实国家相关标准技术体系的要求
《国家环境保护标准“十三五”发展规划》要求，“配合生态保护红线监管平台建设，研究制订生态保护红线保护成效评估和监管技术指南，对重要生态功能区人类干扰、生态破坏等活动的监测、评估、预警工作进行指导。建立自然保护区管理、监测、成效评估管理标准体系，继续完善生物多样性调查、监测与评估技术规范”。
制定本标准是落实国家生态环境保护标准体系建设的客观要求。
2.3 填补生态保护红线监测技术空白
一是划定并严守生态保护红线，要求实现一条红线管控重要生态空间，确保面积不减少、性质不改变、生态功能不降低。围绕“面积、性质、功能”的生态保护红线监测指标体系尚未建立，亟待填补这项空白。
二是我国生态环境监测应用技术得到快速发展，但受到生态环境复杂性和监测技术水平的限制，与国外先进国家相比仍然存在“代差”。生态保护红线监测应用技术难度大，从多源卫星遥感影像处理、关键生态参数反演、专题数据生产到业务应用系统开发仍有许多关键技术尚未解决。
三是生态监测行业标准、技术规范相对偏少，生态监测行业标准体系建设滞后于其它行业，难以从技术规范层面引领全国开展生态保护红线监测技术的应用。
本标准通过构建生态保护红线监测指标体系，明确监测方法，能够实现对生态保护红线的“天空地一体化”综合监测，为生态保护红线长效监管提供直接、客观、准确的监测结果。
3 国内外生态监测方法及标准制订进展
3.1 国外相关管理与监测技术进展
国外没有生态保护红线的概念，但在与生态保护红线理念相近的自然保护地划定与监管方面做了大量研究（Douvere 2007, Santi 2010, Halpern 2010, Mora 2011）。西方发达国家的生态底线区域与物种保护区域以自然保护地的形式得以体现，保护地系统也是当前国际上普遍认同的生态保护与物种保护系统（Dearden 2005, Leverington 2010）。
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