1 项目背景
1.1 任务来源
为落实《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国大气污染防治法》的要求，支撑国家排污许可制度的实施，进一步规范排污单位自行监测行为，对排污单位开展自行监测活动提供切实可行的指导，中国环境监测总站在生态环境部的组织下，编制了《排污单位自行监测技术指南 总则》（以下简称《总则》）。
为进一步明确和细化对再生有色金属工业企业（包括再生铜、再生铝、再生铅、再生锌，下同）自行监测行为的指导，支撑再生有色金属工业排污许可制度的落实，按照生态环境部要求，中国环境监测总站组织河南省环境监测中心、中国恩菲工程技术有限公司，根据《环境监测管理办法》《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》和《总则》等法律规章及相关标准规范，编制了《排污单位自行监测技术指南 有色金属工业—再生金属》（以下简称《指南》）征求意见稿。
1.2 工作过程
2018年5月，成立了《指南》标准编制组，研究确定标准制定路线。
2018年6～9月，标准编制组查询了国内外相关管理制度、排放标准、监测技术规范等对排污单位污染物控制与监测要求，并通过“全国污染源监测信息管理与共享平台”查询再生有色金属工业排污单位自行监测方案编制、监测开展情况，梳理、总结排污单位自行监测开展现状及存在的问题。
2018年10～12月，编制组赴河南、山东、广东等省调研多家再生有色金属冶炼企业，同企业人员进行了充分的沟通，编制完成《排污单位自行监测技术指南 有色金属工业—再生金属》初稿。
2019年1～2月，编制组就《指南》初稿内容对国内多家再生有色金属冶炼企事业单位相关人员进行初步意见征集，并根据征集意见对《指南》初稿进行修改。
2019年4月，编制组对初稿编制过程中难点、疑点进行了梳理、交流，进一步明确了指南的编制规范与要求。
2019年5月～6月，针对编制过程中存在疑点、难点问题再次赴河南、云南等省调研多家再生有色金属冶炼企业，进一步修改完善《指南》初稿文本。
2019年7～8月，编制组就《指南》初稿内容进行充分讨论，并邀请部分行业专家在北京召开了专家咨询会，认真听取专家的意见和建议。
2019年9月，编制组针对专家提出的意见和建议，再次赴江西、山东等省对再生有色金属排污单位进行现场调研和座谈，并进一步修改完善《指南》初稿文本，形成《指南》征求意见稿。
2019年10月，生态环境部组织专家在北京召开标准征求意见稿技术审查会，与会专家充分认可标准编制，一致同意通过审查，并对《指南》文本及编制说明提出进一步完善意见。
2019年11月～12月，编制组按照专家意见和建议进一步修改完善《指南》文本，并进一步与环境保护标准规范与管理要求保持衔接，最终形成《指南》征求意见稿。
2 标准制订的必要性分析
2.1 开展自行监测是排污单位应尽的责任
排污单位开展自行监测，向社会公开污染物排放状况是其应尽的法律责任。
《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定：“重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。”第五十五条规定：“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”
《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条规定：“重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。排放工业废水的企业，应当对其所排放的工业废水进行监测，并保存原始监测记录。具体办法由国务院环境保护主管部门规定。”
《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对其排放的工业废气和本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物进行监测，并保存原始监测记录。”
2.2 自行监测是排污许可证的重要组成部分
《排污许可管理办法（试行）》明确要求排污单位需要按照相关标准规范开展自行监测、做好台账记录。自行监测结果是评价排污单位治污效果、排污状况及其对环境质量影响状况的重要依据，在污染源达标状况判定、排放量核算等方面起着重要的技术支撑作用，是环保部门、排污单位进行精细化、规范化管理的重要基础。
《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》（生态环境部部令 第11号）（以下简称《名录》）明确规定：“铜、铅、锌、镍、钴、锡、锑、铝、镁、汞、钛等常用有色金属冶炼（含再生铜、再生铝和再生铅冶炼）”为重点管理的行业，应当按要求申领排污许可证，制定自行监测方案，开展自行监测。自行监测方案是排污许可证重要的载明事项，需要有技术文件对再生有色金属工业排污单位自行监测工作的开展提出明确要求，支撑排污许可证制度的实施。
2.3 相关标准规范不足以满足再生有色金属排污单位自行监测方案编制的需求
我国再生有色金属工业起步较晚，相关环境标准的制定比较滞后。2015年以前再生有色金属执行的环境标准是《工业炉窑大气污染物排放标准》（GB 9078）。为了加强再生有色金属污染防治工作，原环境保护部于2015年4月发布了《再生铜、铝、铅、锌工业污染物排放标准》（GB 31574-2015），这是截至目前唯一针对再生有色金属发布实施的行业排放标准。该标准对企业开展自行监测做出规定，但并未明确如何开展自行监测。其他相关标准规范同样在企业自行监测实施中存在可操作性不强的问题，如《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T 91-2002）、《水质 采样技术指导》（HJ 494-2009）和《水质采样方案设计技术规定》（HJ 495-2009）中要求监测频次按照生产周期和生产特点确定，生产周期与生产日不统一，每个生产日不少于3次，频次过高，企业监测压力大；《环境影响评价技术导则 总纲》（HJ 2.1-2016）较修订之前在监测计划方面进行了补充、细化，明确了排污单位制定污染源监测计划和环境质量监测计划，包括监测因子、点位、频次等内容，具有普适性原则，对各行业的指导作用还不够具体。《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》（环发〔2013〕81号）对国控企业的部分监测项目、监测频次提出部分要求，但是作为规范性管理文件，规定的相对笼统，不具备行业特性，无法满足再生有色金属工业企业自行监测方案编制的具体要求。
3 国内外自行监测开展情况
3.1 国外情况
3.1.1 美国
美国实施排污许可“一证式”管理制度，监测与报告是排污许可证文本中的重要内容，持证单位是提供数据的主体。
污染物的产生和排放按环境要素分别管理，废气固定污染源按照《清洁空气法》（Clean Air Act）要求，所有废气固定污染源必须取得运行许可证（Operating Permits）。废水则纳入NPDES管理。监测、记录和报告是许可证文本中必不可少的内容，对监测点位、监测指标、监测频次、采样方法、分析方法进行明确规定。监测、记录和报告的内容根据相关技术指南的要求进行编写。
美国联邦法规40 CFR Part 70.6中规定了废气固定源运行许可证所要包含的7项基本内容，其中监测、记录和报告要求内容包括监测方法、监测设备及其安装、使用和维护、测试方法、记录取样时间、地点、当时设施运行状况、分析监测数据的时间、方法、结果等。排污单位需每6个月向管理部门提交监测记录报告，出现异常情况需及时报告。所有信息至少保留5年备查。
3.1.2 欧洲
2007年，经济合作与发展组织的一份报告“Technical Guide on Environmental Self-Monitoring In Countries of Eastern Europe, Caucasus, and Central Asia ”（东欧、高加索、中亚地区环境自行监测技术导则）中提到，该组织部分成员国企业自行监测工作有着相当长的历史，部分大型企业在20世纪70年代中期就已经建立了自行监测制度，该制度对其成员国的企业自行监测工作提出了指导性意见，认为要求企业开展自行监测并报告是促使企业履行环境责任的重要方式，能够使有限的政府监管资源得到合理配置，促进环境信息公开。该《导则》指出企业应当制订自行监测草案，环境保护主管部门在适当的时候应该审查此方案，可以接受、否决或要求该方案进行修订。企业必须具有必要的技术力量、监测设备来保证监测方案所要求的自行监测活动正常开展，也可以由企业负责采样，外部的实验室负责分析样品。在东欧、高加索、中亚等地区，企业委托第三方监测机构进行监测或者由一个企业的监测实验室承担周边几个企业的自行监测工作的做法是比较常见的。
该《导则》对自行监测类型及监测报告上报内容与频次做出了规定。监测类型包括过程监测、排放监测、影响监测。过程监测的方案可由企业自行制定，排放监测和影响监测方案由环境保护主管部门制定。影响监测由环境保护主管部门根据具体情况来确定，并不要求所有企业都开展。《导则》对监测报告上报情况分为三种：报告所有自行监测数据、报告与特定环境或发生事情相应的数据、只记录不报告。报告频次根据管理部门需要设定，可每年报告或某固定时间段报告，也可超标时报告、即时报告。
3.2 国内情况
3.2.1 再生有色金属行业发展现状
3.2.1.1 产能与分布
再生有色金属是我国有色金属工业的重要组成部分。根据《2017年中国有色金属工业年鉴》统计，2016年我国四种常用有色金属产量分别为：铜845.4万吨、铝3657万吨、铅460.4万吨、锌619.6万吨。其中再生有色金属产量分别为：再生铜220.9万吨、再生铝695万吨、再生铅166.3万吨、再生锌21.4万吨，再生有色金属产量占相应有色金属品种产量的比例分别为：再生铜26.1%、再生铝19%、再生铅36.1%、再生锌3.4%，除再生锌外，再生铜、再生铅、再生铝金属产量在金属总产量中占有较大比重。
从地域分布来看，再生铜产能主要集中在山东、江西，占全国产量50%以上。再生铝主要集中在江苏、广东，再生铅主要集中在安徽、河南、湖北和江苏，4省产量145.5万吨，占全国产量的87.5%。再生锌主要集中在云南、湖南等省份。
3.2.1.2 行业发展趋势
再生金属产业是对我国原生矿储量不足的有力补充，国家对再生有色金属产业采取鼓励支持政策，引导产业规范发展，提高产业规模化水平，促进产业绿色环保发展。2015年颁布的《再生铜、铝、铅、锌工业污染物排放标准》对水中的17项污染物和大气中的13项污染物作出了限制要求，并在大气污染物中提出了二噁英的排放限值。行业标准的颁布实施对于规范再生有色金属行业的污染排放和监测监管提供了管理支撑。
2011-2016年国内铜矿产能和产量稳步增长，增速放缓，预计2020-2022年，国内铜矿的产能和产量增速将进一步放缓。铜矿供应与精铜生产需求之间的缺口进一步增大，预计精铜的产能年均增长2.8%，2022年我国铜产量与消费之间的缺口将达到215万吨。为了满足消费需求，2020-2022年在发掘原有产能利用和进口稳定的前提下，仍需要新建至少100万吨铜冶炼产能。
2014-2017年国内铅矿产量和产能均呈下滑趋势，预计2020-2022年国内铅矿的产能和产量将无明显增长趋势，再生铅将成为铅生产的重要组成，再生铅逐步替代原生铅成为必然趋势，并将进一步挤压国内铅矿生产空间。预计2020-2022年再生铅产能年均增长11%，带动铅产能年均增长1.2%，产量年均增长4%，到2022年，国内新增精铅产能40万吨，其中新增再生铅产能170万吨，原生铅产能降低130万吨。2020-2022年，铅下游消费领域为蓄电池、电缆护套、氧化、合金、铅材等，其中80%用于生产铅蓄电池，废旧蓄电池产生量巨大。电池行业受锂电池的挤压和汽车经济形势影响，消费年增速降至2%以内。预计2022年底，铅消费需求515万吨，产量超过消费需求35万吨，供给小幅过剩。在供给过剩的情况下，国家将开展铅产业布局的结构调整，坚持淘汰原生铅落后产能，利用原生铅的生产能力来生产再生铅，实现再生铅对原生铅的产能替代。
2017年后，随着国森矿业、湖南太丰、新疆火烧云等项目陆续启动，预计2020年前后，锌矿山产能将恢复到600万吨。预计2022年底，全国锌产能855万吨，产量764万吨。
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