《生态保护红线生态补偿标准核算技术指南（征求意见稿）》编制说明

1 项目背景

1.1 任务来源

      2017 年，中办、国办联合印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《若干意见》），明确要求“加大生态保护补偿力度”。2018  年，生态环境部自然生态保护司和法规与标准司下达了《生态保护红线生态补偿标准核定技术指南》（以下简称《指南》）国家环保标制修订任务，项目由生态环境部环境规划院负责完成。

1.2 工作过程

      按照《国家环境保护标准制修订工作管理办法》（国环规科技〔2017〕1 号） 的有关要求，项目承担单位组织专家和相关单位成立了指南编制组。指南编制组成员查阅了国内外相关资料，在前期项目研究、文献资料分析和现场调研的基础上，召开了多次研讨会，讨论并确定了开展指南编制工作的原则、程序、步骤和方法，最后形成开题报告。

      2018 年 11 月 19 日，标准所组织召开《生态保护红线生态补偿标准核算技术指南》（草案）开题论证会，《指南》（草案）顺利通过开题论证。标准编制组根据专家意见，对《指南》（草案）进一步修改完善。修改的内容包括以下方面：

      （1）进一步明确核算方案中各基础数据的来源，增强权威性；

      （2）补充完善规范性引用文件；

      （3）加强本指南与其他拟发布的生态保护红线相关指南的衔接；

      （4）根据核算方案应用验证，进一步完善核算技术的指标、公式等技术内容。

      2019 年 11 月 6 日，生态环境部自然生态保护司组织召开国家环境保护标准征求意见稿技术审查会，《指南》（草案）顺利通过技术审查。标准编制组根据专家意见，对《指南》（草案）进一步修改完善，形成《生态保护红线生态补偿标准核算技术指南》（征求意见稿）。修改的内容见表 1-1。

表 1-1 修改说明 

2 标准制定的必要性分析

2.1 落实《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的要求

      《若干意见》明确要求，“加大生态保护补偿力度。财政部会同有关部门加大对生态保护红线的支持力度，加快健全生态保护补偿制度，完善国家重点生态功能区转移支付政策。推动生态保护红线所在地区和受益地区探索建立横向生态保护补偿机制，共同分担生态保护任务”。通过制定生态保护红线生态补偿标准核算技术指南，根据生态系统服务价值增长情况、生态环境承载力、生态保护和环境治理投入、机会成本、经济发展等因素，建立生态保护红线生态补偿标准定价体系，可以为构建生态保护红线管控和激励体系提供技术支撑。

2.2 完善国家相关标准技术体系的要求

      生态保护红线的受关注程度和重要地位不断上升，划定并严守生态保护红线 不仅是生态保护领域的重点工作，更是国家生态安全和经济社会可持续发展的基 础性保障。由于生态保护红线主要是老少边穷地区，划定范围内的区域需要进行 特殊的保护，严格不符合主体功能定位的各类开发活动，这些地区面临着摆脱贫 困和加快发展的迫切需求。建立生态保护红线生态补偿迫在眉睫，其中标准是重 中之重。目前，环保标准体系中尚没有针对生态保护红线生态补偿的技术标准规 范，制定适用于我国生态保护红线的生态补偿核算技术指南，为国家和地方制定 科学合理的生态保护红线生态补偿标准提供指导，可以填补该领域技术标准空白， 是国家环境保护标准体系建设的客观要求。

3 国内外相关标准情况

3.1 国外生态补偿标准核算进展

3.1.1 研究进展

      国外研究中将生态服务价值评价作为确定生态补偿标准的参考依据。主要采 用的方法有直接市场法，包括费用支出法、市场价值法、机会成本法、恢复和防 护费用法、影子工程法以及人力资本法等；替代市场法，包括旅行费用法和享乐 价格法等；模拟市场价值法，包括条件价值法等。例如，Amy Richmond 等以净初级生产量的影子价格评估了生态服务系统的价值；Morana  等对苏格兰地区居民的生态补偿支付意愿进行问卷调查后，耦合多种方法对补偿标准作出计量分析； Johst  等建立了生态经济模型程序，通过对分物种、分功能的生态补偿预算进行时空安排从而量化得到生态补偿标准。

3.1.2 实践进展

      实践中基于双方博弈协商确定生态补偿标准。美国生态补偿标准是以环境指 标为依据由公共团体按照差别标准的方法进行评定，补偿标准具有弹性化的特点。以美国的土地休耕政策为例，该项目的补偿资金虽然由政府负责提供，但补偿标 准却并非由政府统一规定，美国政府首先根据退耕补偿政策确立的森林生态效益 多功能目标，结合各地实际情况初步估算出生态补偿标准，为最终确定的补偿标准提供有价值的参考依据，之后，政府以遵循农户自愿为原则，借用竞标机制来最终确定与各地经济和自然条件相匹配的生态补偿标准。美国生态补偿标准的确立事实上是生态受损主体与政府进行博弈的后果，体现了区域的差异性，有利于生态补偿政策的推广实施和生态受损主体诉求的表达，提高了农户参与生态补偿的积极性。当然，依据差别标准法确定的补偿标准也存在一定弊端，因为这样一来标准的高低便会受到生态受损主体谈判能力、文化程度等因素的影响，有可能损害部分主体的利益。例如环境质量激励计划（EQIP）的补偿由成本分担、技术扶持和资金激励３部分组成，其中成本分担是最主要的部分。农业部支付不超过保护措施 75%的成本，并适当提高对弱势群体的支付比例。项目并未对生产者获得的技术补助数量进行规定，而资金激励则是为鼓励生产者实施土地管理措施而给予其一定数量的必要奖励。

      实践中基于市场法确定生态补偿标准。位于莱茵河流域的德国为了减少企业 对河水的污染，在施行排污许可证政策同时，对企业按照污染物的实际排放量进 行征税，费率根据水污染物的组成（COD、重金属等）确定，污水排放标准会 随着控制技术的进步不断更新，一旦证实企业污水排放始终达标，征收的费率可减少 75%，这种通过税费减免的污水减排激励政策的实施相当于政府间接向企业 支付了一定的生态补偿金。哥伦比亚的农民协会发起的 PES 项目，每年从水费收入中提取 9%来解决不能持续提供灌溉水源的问题；纽约增加了 9%的水费用于上游地区的水资源的保护。这种关于水资源的市场交易来制订生态补偿标准的 尝试还在墨西哥、阿根廷和厄瓜多尔等许多拉美国家进行。用市场法来确定生态 补偿的标准能够兼顾两方面的利益，在双方都能达到满意的条件下开展生态补偿， 这是其它方法所不具备的。当然，市场法确定生态补偿的标准也存在很多阻碍因 素：市场法的前提是建立一个相对稳定的市场，市场的要素如生产者和消费者等 都应该具备，双方可以自由的交易。事实上，这样的一种理想状况的市场是很少 的，很多是需要机构或者政府等来协调，这本身就限制了市场作用的发挥。

      综上所述，国外在生态补偿中注重补偿效益，从补偿区域选择、机会成本的计算以及受偿意愿和支付意愿都考虑了具体情况，尽量避免出现补偿资金低效使用和补偿不足导致环境目标难于实现的问题，在环境保护行为的持续性、资金效率及环境目标的实现方面效果较好。

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