1 项目背景
1.1 任务来源
随着国家生态保护红线划定的全面推进和生态保护红线制度的建立实施，如何科学地评估生态保护红线的保护效果，是确保严守生态保护红线的关键，也是目前亟需解决的管理需求问题。制定本技术指南的目的，即为建立一套科学而实用的保护成效评价体系，以识别生态保护红线保护实施效果与预期保护目标之间的差距，并为后期绩效考核、责任追究、生态补偿等提供依据，从源头上构筑防止逾越红线、破坏生态环境的制度屏障，切实严守生态保护红线。
为推动环境保护事业发展，根据《关于开展 2017 年度国家环境保护标准项目实施工作的通知》（环办科技函〔2017〕413 号），按照《国家环境保护标准制修订工作管理办法》（国环规科技〔2017〕1 号）的有关要求，原环境保护部自然生态保护司和科技标准司下达了《生态保护红线保护成效评估技术指南》国家环保标准制修订任务，项目统一编号为 2017-56。项目由生态环境部南京环境科学研究所、生态环境部卫星环境应用中心、中国环境科学研究院、生态环境部环境规划院四家单位共同承担。
1.2 工作过程
按照《国家环境保护标准制修订工作管理办法》（国环规科技〔2017〕1 号） 的有关要求，项目承担单位组织专家和相关单位成立了标准编制组。标准编制组成员赴江西、云南、四川等省调研，与地方环保、发改、国土、林业、农业、水利、气象等部门召开座谈会，就生态保护红线保护成效评估等生态保护红线监管技术开展研讨；即时查阅国内外相关文献、标准、指南等资料，对国内外保护成效评估技术方法开展调研；在前期项目研究、文献资料分析和基础调研的基础上，编制组召开了多次研讨会，邀请中科院地理所、中科院土壤所、南京大学、南京信息工程大学等单位的相关专家参会，讨论并确定了开展标准编制工作的原则、程序、步骤和方法，最后形成《生态保护红线保护成效评估技术指南（草案）》和开题报告。
2017 年 12 月 27 日，原环境保护部自然生态保护司在北京组织召开了《生态保护红线保护成效评估技术指南》开题论证会，专家组一致同意通过开题论证， 同时提出了如下意见，主要包括：
（1）进一步规范术语和定义。
（2）进一步细化和完善评估指标体系。
标准编制组根据专家意见对本标准进一步修改完善，形成标准征求意见稿。修改的内容包括以下方面：
（1）按照国标、行业标准的顺序，对现有的规范性引用文件进行了归纳， 并删除了在标准正文中没有引用到的文件。
（2）对评估过程进行细化，分为年度评估和五年评估。在年度评估中，对生态功能指数采用易获取与操作的评估指标进行快速评估；在五年评估中，对生态功能指数的评估采取以模型运算评估为主的方法进行定量评估。评估指标体系细分为保护面积指数、用地性质指数、生态功能指数、管理能力指数，并增加了自选指标供地方自主选择。
（3）以生态保护红线保护成效指数（EPE）作为成效评估的最终结果，依据五年评估得分计算得出。
2019 年 11 月 6 日，生态环境部自然生态保护司在北京组织召开《生态保护红线保护成效评估技术指南（征求意见稿）》征求意见审查会议，专家组一致同意通过技术审查，同时提出修改意见。目前，编制组已根据专家意见对《生态保护红线保护成效评估技术指南（征求意见稿）》进行修改完善，并对采纳情况逐一进行回复（表 1-1），现正式公开征求意见。
表 1-1 专家意见及修改情况
序号 | 专家意见 | 采纳情况 | 修改说明 |
1 | 将每个指标所引起的有可能发生的人类活动分析清楚。 |
采纳 | 已在编制说明中的指标选择内容中进行了修改， 明确人类活动是依据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《三条控制线》）中规定的 8 类红线内允许存在的人类活动，《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020 年版）》，以及其他相关政策、法规中禁止准入的各种违法、违规人类活动。 |
2 | 建议重点强调 RS 为主的人类活动对自然生态 系统的改变。 |
采纳 | 修改后的评估指标中，除管理能力指标，其余指标均重点强调通过遥感技术能够获取，分析其背后的人类活动对自然生态系统的改变。 |
3 | 建议生态功能结果直接引用《生态保护红线生态功能评估技术指南》的结果，同时加强红线各标准结果之间的运用。 |
采纳 | 已引用《生态保护红线生态功能评估技术指南（征求意见稿）》中对生态保护红线生态功能评估的技术方法，与红线相关标准保持一致。 |
4 | 进一步核定术语定义。 | 采纳 | 已对生态保护红线、保护成效、生态功能、管理能力等术语定义进行核定修改。 |
5 | 技术方面：（1）进一步明确数据源，数据源差异大可能导致结果（指标）差异大；（2）建议分区评估，根据气候等差异，需要因地制宜确定指标。 |
采纳 | （1）已在附录 A 指标含义与数据来源中明确各类数据的数据源，包括获取手段、数据精度等； （2）已在编写说明中提出，各级生态环境部门可以根据本辖区生态环境状况和数据获取情况， 选取合适的评价类型和评价模型开展生态保护红线生态功能评估，并灵活选取自选指标，在评估过程中可以根据区域生态特征进行适当调整，并制定详细的操作手册。 |
6 |
用地性质和管理能力很多指标相关性大，边界不清。 |
采纳 | 进一步明晰用地性质和管理指标间的界限，用地性质指标突出各种人类活动对生态保护红线内生态用地的影响，管理能力指标突出红线管理部门对于生态保护红线的管控能力状况，包括生态保护红线制度与落实、公众满意度、生态破坏与环境污染事件等方面。 |
7 |
建议将年度评估指标和阶段评估指标进行统筹安排，年度评估指标注重过程监测，阶段指标侧重功能评估。 |
采纳 | 已对年度评估指标和阶段评估指标进行统筹安排，年度评估注重对保护过程的监测，其生态功能评估以植被覆盖指数、生态保护修复面积等易操作与获取的指标为主；阶段评估注重对生态功能的评估，运用模型评估等方法开展对生态保护红线生态功能和质量的定量评估。 |
8 | 具体的年度指标避免重复设置，注重界定的清晰度和准确性，尽量简化，增加可操作性。 |
采纳 | 已对年度评估指标进行梳理和简化，去除相关性高和计算难度复杂的指标，增强地方自主评估的可操作性和准确性。 |
2 标准制订的必要性分析
2.1 落实《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的要求
2017 年 1 月 24 日，中办、国办联合印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字〔2017〕2 号）（以下简称《若干意见》），《若干意见》明确要求，“开展定期评价。环境保护部、国家发展改革委会同有关部门建立生态保护红线评价机制。从生态系统格局、质量和功能等方面，建立生态保护红线生态功能评价指标体系和方法。定期组织开展评价，及时掌握全国、重点区域、县域生态保护红线生态功能状况及动态变化，评价结果作为优化生态保护红线布局、安排县域生态保护补偿资金和实行领导干部生态环境损害责任追究的依据，并向社会公布”。通过制定生态保护红线保护成效评估指南，可为定期开展生态保护红线生态状况和保护成效评估提供技术支撑，有助于掌握生态保护红线生态系统功能状况的动态变化，落实《若干意见》的要求。
2.2 国家及环保主管部门的相关要求
划定并严守生态保护红线，是十八届三中全会做出的重大战略决策，是贯彻落实《环境保护法》的重要任务，对于落实主体功能区规划，实施自然生态空间用途管制，构建国家生态安全格局，遏制生态系统退化，健全生态文明制度体系， 推动绿色发展具有重要意义。
《若干意见》明确了生态保护红线制度的顶层设计，提出了划定并严守生态保护红线的路线图和施工图。按照《若干意见》的总体部署，原环境保护部、国家发改委会同有关部门出台了《落实<若干意见>工作方案》、《生态保护红线划定指南》、《生态保护红线划定方案技术审核规程》等配套性政策文件。
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